應(yīng)用投融資規(guī)劃方法，高質(zhì)量推進(jìn)城市更新

?徐志剛 江博文?

一、城市建設(shè)進(jìn)入新階段

截至2024年底，我國(guó)常住人口城鎮(zhèn)化率達(dá)67%，9.4億人生活在城鎮(zhèn)，城市綜合承載能力顯著提升，人居環(huán)境持續(xù)改善。當(dāng)前，城市發(fā)展正從大規(guī)模增量擴(kuò)張階段轉(zhuǎn)向存量提質(zhì)增效為主的階段，傳統(tǒng)增量擴(kuò)張模式難以為繼；同時(shí)城市發(fā)展也面臨著空間資源受限、基礎(chǔ)設(shè)施老化、公共服務(wù)短缺、歷史文脈斷裂等多重挑戰(zhàn)。城市更新作為破解上述問(wèn)題的解決之道和城市高質(zhì)量發(fā)展的重點(diǎn)發(fā)力方向，已連續(xù)多年寫(xiě)入中央《政府工作報(bào)告》。

今年以來(lái)，中央對(duì)城市更新行動(dòng)的推進(jìn)力度持續(xù)加大。5月份，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于持續(xù)推進(jìn)城市更新行動(dòng)的意見(jiàn)》，對(duì)推進(jìn)城市更新行動(dòng)作了系統(tǒng)全面部署。7月14日至15日舉行的中央城市工作會(huì)議將“以推進(jìn)城市更新為重要抓手”列入新時(shí)期城市工作的總體要求。7月30日召開(kāi)的中共中央政治局會(huì)議強(qiáng)調(diào)，“落實(shí)好中央城市工作會(huì)議精神，高質(zhì)量開(kāi)展城市更新”。 

?二、城市更新具有復(fù)雜性

無(wú)論國(guó)內(nèi)外學(xué)者和政策制定者如何定義或者使用不同的術(shù)語(yǔ)（如城市重建、城市復(fù)興、城市再造、城市再生等等）描述城市更新，大家的認(rèn)知都超越了單純的物理空間的改造和重建，而是不約而同地將城市更新視為是物理空間、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化等多方面共同作用和重構(gòu)的過(guò)程。從政策上，我們看到國(guó)家提出城市更新應(yīng)“以?xún)?nèi)涵集約、綠色低碳發(fā)展為路徑，通過(guò)結(jié)構(gòu)優(yōu)化、功能完善、文脈賡續(xù)、品質(zhì)提升，打造宜居、韌性、智慧城市”。從實(shí)踐上，我們也深刻認(rèn)識(shí)到城市更新的本質(zhì)是?“空間-經(jīng)濟(jì)-社會(huì)-文化”四維耦合的復(fù)雜系統(tǒng)工程，其復(fù)雜性體現(xiàn)在：

?1、項(xiàng)目目標(biāo)多元?

需同步實(shí)現(xiàn)建筑質(zhì)量提升（如危舊房改造）、基礎(chǔ)設(shè)施完善（如管網(wǎng)更新、智慧交通）、公共空間優(yōu)化（如口袋公園、濱水廊道）、產(chǎn)業(yè)動(dòng)能轉(zhuǎn)換（老舊廠房街區(qū)改造，培育新經(jīng)濟(jì)和消費(fèi)業(yè)態(tài)）、文化傳承與創(chuàng)新（如保護(hù)歷史街區(qū)、活化非遺工坊）、社區(qū)治理優(yōu)化（如嵌入式公共服務(wù)設(shè)施、居民參與）等目標(biāo)，兼顧空間優(yōu)化、民生改善、文化傳承與經(jīng)濟(jì)活力激發(fā)。

2、參與主體多元

涉及地方政府（負(fù)責(zé)規(guī)劃和政策供給）、國(guó)有企業(yè)（融資和運(yùn)營(yíng)平臺(tái)）、民企（市場(chǎng)化開(kāi)發(fā)）、居民（參與式?jīng)Q策）等十余類(lèi)主體，利益多元且協(xié)調(diào)難度高。

?3、政策復(fù)合性?

涉及城市更新項(xiàng)目的地方政府所屬部門(mén)包括發(fā)改、財(cái)政、規(guī)劃、土地、住建、文旅、城管、交通、金融等等，需要各部門(mén)集成各項(xiàng)政策工具，才能形成合力，為項(xiàng)目提供足以支撐順利實(shí)施的政策基礎(chǔ)和項(xiàng)目邊界。

4、運(yùn)作周期長(zhǎng)

典型項(xiàng)目周期達(dá)10年以上。需跨越規(guī)劃、立項(xiàng)設(shè)計(jì)、融資、土地整備、建設(shè)實(shí)施、招商運(yùn)營(yíng)全生命周期，資金需求大，各年度資金平衡壓力顯著。

?三、投融資規(guī)劃方法助力城市更新高質(zhì)量推進(jìn)

針對(duì)城市更新的上述復(fù)雜性，大岳咨詢(xún)基于多個(gè)項(xiàng)目實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，提出以系統(tǒng)論基本原理為出發(fā)點(diǎn)，采用投融資規(guī)劃方法，解決城市開(kāi)發(fā)的科學(xué)決策問(wèn)題。

投融資規(guī)劃以城市規(guī)劃（城市更新專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃）為基礎(chǔ)，以城市更新項(xiàng)目涉及的土地儲(chǔ)備與供應(yīng)、各類(lèi)基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施、公益設(shè)施項(xiàng)目的投資、融資、建設(shè)工作為統(tǒng)籌對(duì)象，以政策、法規(guī)、資源、資金等為輸入，以管理體制設(shè)計(jì)、參與主體分工機(jī)制建立、參與主體利益平衡、項(xiàng)目的投入產(chǎn)出平衡關(guān)系和風(fēng)險(xiǎn)控制、各類(lèi)建設(shè)時(shí)序安排以及政策工具包為輸出。城市更新開(kāi)發(fā)建設(shè)各方參與主體能夠從自己角度出發(fā)，利用規(guī)劃的輸出成果，評(píng)估項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)和收益，做出符合自己需求的科學(xué)決策，確保項(xiàng)目順利實(shí)施。

投融資規(guī)劃方法綜合運(yùn)用規(guī)劃技術(shù)、經(jīng)濟(jì)研究、建設(shè)管理等學(xué)科內(nèi)容，綜合模擬城市更新項(xiàng)目建設(shè)的經(jīng)濟(jì)進(jìn)程，系統(tǒng)評(píng)估城市更新中的資金來(lái)源、投向、投放次序和回報(bào)等資金統(tǒng)籌的問(wèn)題。規(guī)劃技術(shù)流程依次為可利用資源盤(pán)整與價(jià)值評(píng)估—投資項(xiàng)目梳理—投資測(cè)算分析—開(kāi)發(fā)模式設(shè)計(jì)—開(kāi)發(fā)時(shí)序設(shè)計(jì)優(yōu)化與經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)—開(kāi)發(fā)保障措施設(shè)計(jì)。

（1）可利用資源盤(pán)整與價(jià)值評(píng)估。通過(guò)全面體檢，對(duì)城市更新項(xiàng)目范圍內(nèi)的資源要素進(jìn)行全面盤(pán)整，既包括土地資源和其他自然資源（生態(tài)、水文、礦產(chǎn)、太陽(yáng)能、風(fēng)能），也包括產(chǎn)業(yè)資源和存量資產(chǎn)。通過(guò)現(xiàn)狀和規(guī)劃之間的比較，分析實(shí)際可供開(kāi)發(fā)利用的資源情況。

（2）投資項(xiàng)目梳理。梳理出城市更新項(xiàng)目開(kāi)發(fā)區(qū)域內(nèi)所有項(xiàng)目類(lèi)型（包括項(xiàng)目規(guī)模、建設(shè)內(nèi)容及進(jìn)展情況），根據(jù)項(xiàng)目自身投資回收能力將項(xiàng)目劃分為非經(jīng)營(yíng)性、準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性和經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目，將不同類(lèi)型的項(xiàng)目落實(shí)到具體的開(kāi)發(fā)主體上。一般的原則是，非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目由政府負(fù)責(zé)，并給予一定資金和資源支持，準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目由政府和市場(chǎng)主體合作開(kāi)發(fā)，經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目則應(yīng)充分借助市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，選擇開(kāi)發(fā)質(zhì)量和投資性?xún)r(jià)比高的市場(chǎng)主體實(shí)施。

（3）投資測(cè)算分析。建立財(cái)務(wù)分析模型，對(duì)城市更新項(xiàng)目開(kāi)發(fā)區(qū)域的投入產(chǎn)出進(jìn)行靜態(tài)經(jīng)濟(jì)分析，對(duì)資金平衡情況做到心里有數(shù)。財(cái)務(wù)分析模型包括投入流模型、開(kāi)發(fā)時(shí)序模型、資源價(jià)值評(píng)估模型、現(xiàn)金流折現(xiàn)財(cái)務(wù)模型。投資測(cè)算是投融資規(guī)劃的核心工作，作出準(zhǔn)確合理的投資測(cè)算，一是有利于資源籌備和配置，減少項(xiàng)目實(shí)施風(fēng)險(xiǎn)；二是有利于專(zhuān)項(xiàng)政策制訂和出臺(tái)，并形成相應(yīng)保障機(jī)制；三是方便社會(huì)機(jī)構(gòu)對(duì)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)收益進(jìn)行評(píng)估，有利于增強(qiáng)社會(huì)機(jī)構(gòu)對(duì)政府的信任，并易于達(dá)成合作。

（4）開(kāi)發(fā)模式設(shè)計(jì)。確定城市更新項(xiàng)目范圍內(nèi)各子項(xiàng)目的開(kāi)發(fā)建設(shè)主體，并為各主體規(guī)定其負(fù)責(zé)項(xiàng)目的工作內(nèi)容、實(shí)施路徑及其責(zé)任。這個(gè)階段需要投入大量精力對(duì)項(xiàng)目涉及的不同主體進(jìn)行反復(fù)協(xié)調(diào)溝通，選擇最佳子項(xiàng)目實(shí)施主體和實(shí)施路徑。

（5）開(kāi)發(fā)時(shí)序設(shè)計(jì)和經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)。根據(jù)開(kāi)發(fā)模式設(shè)計(jì)的原則，具體進(jìn)行項(xiàng)目組合，形成開(kāi)發(fā)計(jì)劃并進(jìn)行經(jīng)濟(jì)分析。抓住“滾動(dòng)開(kāi)發(fā)”的核心理念，對(duì)城市更新項(xiàng)目在時(shí)間、空間上進(jìn)行分布與組合，模擬各年度開(kāi)發(fā)工作和現(xiàn)金流，進(jìn)行資金平衡分析，使得地方政府和項(xiàng)目開(kāi)發(fā)主體可以對(duì)開(kāi)發(fā)方案進(jìn)行評(píng)估、比選和優(yōu)化。

（6）開(kāi)發(fā)保障措施設(shè)計(jì)。針對(duì)開(kāi)發(fā)時(shí)序及經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)模塊清晰展現(xiàn)的現(xiàn)金流、資產(chǎn)負(fù)債和風(fēng)險(xiǎn)，需要提出相應(yīng)的保障措施，以保障項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)可控，收益得以實(shí)現(xiàn)。這些保障措施包括政策支持、融資運(yùn)作、開(kāi)發(fā)管理、招商營(yíng)銷(xiāo)安排等。有了這些保障措施，地方政府能更合理制訂支持政策并配置資源，金融機(jī)構(gòu)和社會(huì)機(jī)構(gòu)也將對(duì)項(xiàng)目更加了解，對(duì)項(xiàng)目實(shí)施更有信心，有利于進(jìn)行投資融資合作。

結(jié)語(yǔ)

城市更新投融資規(guī)劃在城市規(guī)劃和建設(shè)實(shí)施之間通過(guò)插入資金統(tǒng)籌和財(cái)務(wù)分析，其本質(zhì)是將單個(gè)投資項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)可行性研究推廣運(yùn)用到城市開(kāi)發(fā)（城市更新）等更為復(fù)雜的系統(tǒng)上。投融資規(guī)劃在項(xiàng)目規(guī)劃與建設(shè)之間、政府和投資人之間、項(xiàng)目和資本之間架起一座橋梁，得到地方政府和投資人的高度認(rèn)可。近5年中，大岳咨詢(xún)已經(jīng)利用投融資規(guī)劃方法為超過(guò)30個(gè)城市更新項(xiàng)目提供過(guò)服務(wù)，在產(chǎn)業(yè)園區(qū)升級(jí)改造、高鐵新城片區(qū)升級(jí)、城市流域治理、商業(yè)街區(qū)改造、舊廠房片區(qū)改造等不同類(lèi)型的城市更新項(xiàng)目中得到廣泛應(yīng)用?？梢灶A(yù)見(jiàn)，“十五五”期間城市更新將成為城市開(kāi)發(fā)的重要模式，投融資規(guī)劃方法也將更多應(yīng)用到城市更新項(xiàng)目中并不斷完善，成為推動(dòng)城市高質(zhì)量發(fā)展、創(chuàng)造人民美好生活的核心引擎。