包錦霞、王淮

引言

近年來，隨著債務風險管控力度不斷加大，地方財政運行持續(xù)承壓，傳統(tǒng)依賴政府大規(guī)模舉債搞基建的模式已難以為繼。面對產業(yè)園、歷史街區(qū)、城市更新等項目，其能否通過持續(xù)運營實現(xiàn)資金自平衡是項目成功落地的關鍵。在這一現(xiàn)實背景下，我們在實操和探索中發(fā)現(xiàn)，“謀投建運”一體化模式已越來越多地成為多地謀劃項目的首選。

一、 “謀投建運”一體化的現(xiàn)實背景

相關市場研究數據顯示，2024年全國產業(yè)園平均空置率高達62.8%，較2019年激增27個百分點。在長三角核心城市，產業(yè)園出租率跌至70%，上海、北京、深圳等一線城市核心區(qū)空置率也突破25%，已遠超國際警戒線30%的標準。

高空置率的困境并非偶然，背后折射出的是項目開發(fā)運營中存在的系統(tǒng)性“錯位”問題：

一是規(guī)劃與市場的錯位。例如，在一些傳統(tǒng)制造業(yè)基礎較好的縣市，盲目規(guī)劃建設生物醫(yī)藥、智能制造等高端園區(qū)，導致建成后的園區(qū)與本地實際產業(yè)需求嚴重脫節(jié)，不得不反復調整定位，招商困難重重，嚴重遲滯當地產業(yè)發(fā)展進程。

二是價值與收益的失衡。在傳統(tǒng)EPC+O模式下，社會資本方的回報主要來源于工程施工環(huán)節(jié)的利潤，而與項目長期價值息息相關的運營績效對收益影響微乎其微，形成“重建設、輕運營”的畸形激勵機制。

三是資源與能力的錯配。實施主體掌握土地指標和項目主導權，但往往缺乏產業(yè)招商和市場化資源的專業(yè)能力；而市場上專業(yè)的運營機構雖具備招商資源和運營經驗，卻受限于輕資產屬性，難以主導項目開發(fā)，形成“有資源者缺能力，有能力者缺資源”的僵局。

為破解上述僵局，“謀投建運”一體化模式應運而生。其核心思路在于：通過“運營前置”來修正前期規(guī)劃可能存在的市場偏差；通過將施工方的部分利潤與運營效果進行綁定，并設計基于運營結果的考核機制，來平衡各方短期與長期利益；通過鼓勵組成聯(lián)合體等方式，實現(xiàn)“資源整合”補齊能力短板。最終目的是將實施主體、投資方、施工方與運營方從相對簡單的合同關系，轉化為利益共享、風險共擔的長期合作伙伴關系，形成發(fā)展合力。

二、 “謀投建運”一體化的核心邏輯

風險收益綁定：社會資本不僅參與項目前期的資本金投入與工程建設，更深度介入項目建成后的長期運營。其獲取的回報與項目運營績效直接掛鉤，形成激勵相容機制。

市場化運作導向：運營方提前介入，使項目定位、產品設計、財務模型能更好匹配市場需求，旨在通過穩(wěn)定的運營收益覆蓋前期投入，減輕對財政資金的依賴，實現(xiàn)市場化閉環(huán)。

功能與效益并重：一體化的責任主體需要對項目從謀劃到長期運營的全過程負責。這意味著不僅要完成高質量的物理空間建設，還必須更加注重產業(yè)導入、服務配套、品牌培育等長效運營，避免“建用脫節(jié)”，提升項目的綜合效益和可持續(xù)性。

該模式的本質，是嘗試運用更加市場化、專業(yè)化的方法，重塑帶有公共服務屬性項目的實施邏輯，推動項目重心從“重建設、輕運營”轉向“全周期、重效益”，最終提升項目的市場化盈利能力，實現(xiàn)長期自平衡。

三、 “謀投建運”一體化的實施攻堅

• （一）落實運營前置，引領精準謀劃

為破解產業(yè)園傳統(tǒng)模式下策劃與建設脫節(jié)、建成后運營難的困局，確保項目品質與運營效果，實現(xiàn)全生命周期管理，應運用“運營前置”的思維。運營方應深入參與甚至主導項目前期謀劃中的產業(yè)定位、財務論證、工程設計等關鍵階段，實現(xiàn)“未建先營”。

產業(yè)定位：深入分析項目所在區(qū)域的產業(yè)基礎、市場需求、競爭環(huán)境，運營方應針對性設計細分產業(yè)園招商賽道（如傳統(tǒng)制造、生物醫(yī)藥、低空經濟、半導體材料等），而非寬泛空洞的產業(yè)概念。

財務論證：充分參考運營方已落地項目實際運營中招商去化周期、運營收益等真實數據，夯實前期測算，確保“自平衡”真實可行。

工程設計：結合擬入駐企業(yè)的生產工藝、設備參數、物流需求等，定制化設計工程建設空間及參數（層高、荷載、電力配置等），真正做到“為運營而設計”，為后續(xù)建設與運營的銜接打好基礎。

某產業(yè)園項目，在項目備案后即招標投資人、設計方、施工方和運營方的聯(lián)合體，中標后就由聯(lián)合體提供設計方案，而非達到初步設計或施工圖后再招運營方。

• （二）創(chuàng)新激勵約束，實現(xiàn)風險共擔

針對運營方輕資產屬性與風險承擔能力弱的痛點，“謀投建運”一體化模式創(chuàng)新設計了施工利潤綁定機制和分層彈性考核機制：

施工利潤綁定機制：在招標階段，可要求運營方聯(lián)合施工方組成聯(lián)合體參與競爭。在合同中約定，將施工方的一部分合理利潤作為運營績效保證金，該保證金的返還與項目后續(xù)運營的關鍵指標（如去化率、稅收達標情況）掛鉤。這相當于用施工方的利潤為運營效果提供了一定程度的擔保和約束。

分層彈性考核機制：設置去化率、畝均稅收等多層次、可量化的運營考核指標。當運營結果達到基礎目標時，返還部分或全部運營保證金；當運營結果超過各階段激勵目標時，社會資本可按約定比例分享項目超額收益。此外，還可針對引進特定類型企業(yè)、培育創(chuàng)新主體等產業(yè)培育目標，設置階梯式的獎勵。

某產業(yè)園項目中，工程費用下浮率較傳統(tǒng)項目偏低，并設置一定比例的工程費用與入駐率考核掛鉤，同時招商運營服務費與入駐率和畝均稅收掛鉤。

• （三）強化資源整合，保障長效運營

為保障項目可持續(xù)運營，資源整合應深入項目實施各階段：

合作模式設計階段：①合作模式確定：結合項目需求和屬地產業(yè)發(fā)展定位選擇合作模式，如投資人+EPC+O、股權合作+聯(lián)合拍地等，給予實施主體、投資方、施工方、運營方充分發(fā)揮其資源價值的空間；②合同架構設計：項目合同應覆蓋投資、建設、運營、移交全周期各階段，明確項目各方權利義務，合理分配政策、融資、建設、運營等項目風險，設置項目調整機制、退出路徑與違約處理規(guī)則。

社會資本遴選階段：①設置綜合門檻：在招標或競爭性談判中，不僅評估社會資本的資金與建設能力，更注重其產業(yè)資源、運營經驗和品牌影響力；②接受聯(lián)合體投標：鼓勵投資方、設計方、施工方、運營方等組成聯(lián)合體，資源聚集，優(yōu)勢互補；③強化方案評審：重點評估全周期一體化實施方案的合理性與創(chuàng)新性，尤其是產業(yè)導入與運營計劃。

項目落地實施階段：①成立項目公司：中標社會資本與實施主體組建項目公司，通過股權合作實現(xiàn)深度捆綁，構建一體化實施載體；②建設與運營銜接階段：運營方深度參與規(guī)劃設計與工程建設，確保功能布局、設施配置符合后期運營需求；把握項目建設進度節(jié)點，提前布局產業(yè)招商，做到工程竣工與招商落地“無縫銜接”，最大化產業(yè)園區(qū)運營效益。

某產業(yè)園項目采用“增資擴股+合作開發(fā)”模式，選擇產業(yè)運營經驗豐富、引產招商資源優(yōu)越、園區(qū)開發(fā)實力雄厚的社會合作方。項目公司以國有企業(yè)采購方式通過公開招標程序同時選擇投資人、工程總承包單位和運營方作為合作方，投資人參與項目公司的增資擴股。這一模式，實現(xiàn)在“共擔風險共享收益”股權實質合作下，開展策劃、設計、采購、施工、運營一體化運作，通過施工利潤綁定與多層運營考核機制，充分調動運營方深入參與項目運營積極性，將其產業(yè)資源整合與運營能力轉化為園區(qū)可持續(xù)發(fā)展能力。

四、 展望

“謀投建運”一體化并非簡單的流程疊加，而是一種以長期運營效益為核心、以市場化運作為基礎的項目實施模式。推行這一模式，關鍵在于推動相關各方實現(xiàn)角色重塑，施工方需從單純的工程承包商轉向共擔運營風險的責任方，運營方需從收取固定管理費的服務商轉向為運營結果負責的合伙人，實施主體需從傳統(tǒng)的監(jiān)管者轉型為資源整合操盤手。唯有實現(xiàn)這種角色的實質性轉變，才能根治“重建設、輕運營”的頑疾，讓項目真正具備自我造血能力。在地方財政緊約束的背景下，該模式為產業(yè)園、歷史街區(qū)、城市更新等具有一定經營潛力的項目，提供了一條值得深入探索的、更具可持續(xù)性的實施路徑。