常慶海 王昊南 李冠霖

前言：一張談判桌上的“靜水深流”

在地方政府、社會(huì)資本與融資機(jī)構(gòu)的辦公室里，堆積著反復(fù)修改的補(bǔ)充協(xié)議文本。表面是圍繞降本增效的坦誠(chéng)協(xié)商，深層卻是龐大規(guī)模存量PPP項(xiàng)目壓力下，各方圍繞核心利益與底線展開(kāi)的艱難博弈。

三個(gè)月前，國(guó)務(wù)院辦公廳2025年8月16日轉(zhuǎn)發(fā)《關(guān)于規(guī)范政府和社會(huì)資本合作存量項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營(yíng)的指導(dǎo)意見(jiàn)》（國(guó)辦函〔2025〕84號(hào)，下稱“84號(hào)文”），為基礎(chǔ)設(shè)施投融資領(lǐng)域打開(kāi)了政策之窗。然而，這扇窗口背后并非坦途——每一項(xiàng)條款的微調(diào)，都折射出三方力量的角力；每一次協(xié)議的修訂，都是現(xiàn)實(shí)約束與制度理想之間的拉鋸。

一、三方談判：存量壓力下的“光明路徑”

隨著84號(hào)文落地，存量PPP項(xiàng)目的調(diào)整路徑正從“不可觸碰的禁區(qū)”轉(zhuǎn)向常態(tài)化管理機(jī)制。這一切的背后，是三大無(wú)法回避的現(xiàn)實(shí)驅(qū)動(dòng)：

1.存量規(guī)模倒逼平穩(wěn)過(guò)渡

截至2023年末，全國(guó)PPP管理庫(kù)項(xiàng)目逾萬(wàn)個(gè)，總投資額突破16萬(wàn)億元，其中多數(shù)已進(jìn)入運(yùn)營(yíng)或后期建設(shè)階段。這些跨越二三十年合作周期的項(xiàng)目，在經(jīng)濟(jì)下行、財(cái)政緊縮、利率波動(dòng)等外部沖擊面前，極易面臨現(xiàn)金流斷裂、履約困難甚至公共服務(wù)中斷的風(fēng)險(xiǎn)。

84號(hào)文首次將“存量PPP項(xiàng)目調(diào)整”從敏感禁區(qū)推向常態(tài)化治理軌道，旨在通過(guò)系統(tǒng)性再談判機(jī)制實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、責(zé)任重構(gòu)，確保公共服務(wù)不斷檔、不降質(zhì)。

2.修復(fù)市場(chǎng)信心的迫切需求

過(guò)去十年P(guān)PP模式高速擴(kuò)張過(guò)程中，部分地方政府“重簽約輕履約”，社會(huì)資本遭遇“承諾不兌現(xiàn)”“付費(fèi)拖欠”等問(wèn)題，導(dǎo)致市場(chǎng)信任嚴(yán)重受損。尤其在城投平臺(tái)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)暴露的背景下，社會(huì)資本對(duì)長(zhǎng)期投資望而卻步。

84號(hào)文第八條明確提出“保障社會(huì)資本方合法權(quán)益”，第十二條明確要求建立退出補(bǔ)償機(jī)制，釋放出強(qiáng)烈的信號(hào)：政府不再單方面主導(dǎo)契約關(guān)系，而是致力于構(gòu)建公平、可預(yù)期的契約環(huán)境，重塑政企合作信用基礎(chǔ)。

3.緩解財(cái)政與金融雙重壓力的現(xiàn)實(shí)考量

當(dāng)前地方財(cái)政普遍面臨“收支緊平衡”甚至“超預(yù)算紅線”的困境，大量政府付費(fèi)類PPP項(xiàng)目的剛性支出加劇了對(duì)財(cái)政可持續(xù)性的挑戰(zhàn)。與此同時(shí)，金融機(jī)構(gòu)持有的PPP相關(guān)貸款面臨展期難、回收慢的壓力。

84號(hào)文第三條提出可通過(guò)延長(zhǎng)合作期限、優(yōu)化收益結(jié)構(gòu)、調(diào)整支付節(jié)奏等方式緩解中短期財(cái)政壓力，同時(shí)改善企業(yè)現(xiàn)金流狀況，降低銀行不良風(fēng)險(xiǎn)敞口。這一設(shè)計(jì)本質(zhì)上是在財(cái)政、企業(yè)、金融之間進(jìn)行一次“債務(wù)軟著陸”的嘗試。

84號(hào)文力圖構(gòu)建透明高效的談判框架，但實(shí)踐過(guò)程注定荊棘密布。

二、提質(zhì)增效：多重難點(diǎn)交織的博弈場(chǎng)

將政策轉(zhuǎn)化為各方認(rèn)可的補(bǔ)充協(xié)議，面臨遠(yuǎn)超預(yù)期的挑戰(zhàn)：

1. 幽靈條款：協(xié)議落地的可持續(xù)困境

談判各方耗費(fèi)大量精力達(dá)成的降本增效方案、簽署的補(bǔ)充協(xié)議，可能因地方財(cái)政困難、預(yù)算調(diào)整或領(lǐng)導(dǎo)更迭而喪失可操作性。這類“紙上協(xié)議”形同虛設(shè)，被稱為“幽靈條款”。

更深層次的問(wèn)題在于：缺乏強(qiáng)制性的履約監(jiān)督機(jī)制與違約追責(zé)體系，使得社會(huì)資本難以真正信任政府承諾。一旦出現(xiàn)反復(fù)，不僅損害項(xiàng)目本身，更進(jìn)一步侵蝕雙方未來(lái)合作的基礎(chǔ)。

2. 利率迷霧：名義數(shù)字與實(shí)際負(fù)擔(dān)的鴻溝

涉及合同金額折現(xiàn)、欠款利息認(rèn)定及合作期延長(zhǎng)的調(diào)整方案中，各方對(duì)“實(shí)際利率與名義利率”“實(shí)際收益率與名義收益率”的認(rèn)定分歧常成焦點(diǎn)。“社會(huì)資本主張的‘合理回報(bào)’是否涵蓋了真實(shí)資金成本？”“政府認(rèn)定的‘合理降費(fèi)’能否真正維持項(xiàng)目良性運(yùn)行？”“項(xiàng)目?jī)?nèi)部收益率（IRR）的重新計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)（是否考慮資金時(shí)間成本？”）亦爭(zhēng)議不斷。

金融機(jī)構(gòu)在此過(guò)程中亦有自身考量，若項(xiàng)目現(xiàn)金流模型大幅調(diào)整，原有貸款協(xié)議如何匹配便成了難題。此類分歧若不能妥善化解，亦可能導(dǎo)致談判破裂。

3. 歷史欠款：舊賬清算的責(zé)任難題

存量項(xiàng)目普遍存在政府付費(fèi)拖欠或企業(yè)過(guò)度提款等歷史欠款。84號(hào)文雖要求“按國(guó)家規(guī)定解決拖欠賬款”，但具體操作中欠款金額核定、利息計(jì)算、還款安排等仍需三方反復(fù)磋商。

“直接豁免？”“分期支付？”還是納入“新支付框架？”的處置方式選擇如同“火藥桶”，處理失當(dāng)將導(dǎo)致利益受損方抵制談判。

4. 連鎖反應(yīng)：資金鏈調(diào)整的系統(tǒng)性沖擊

一個(gè)PPP項(xiàng)目的調(diào)整，牽動(dòng)的是整條資金鏈條：地方財(cái)政需重新編列預(yù)算，履行人大審批程序；銀行需調(diào)整還款計(jì)劃，可能影響授信評(píng)級(jí)；擔(dān)保方需重新評(píng)估擔(dān)保責(zé)任；上市公司還需披露重大合同變更信息。

以上協(xié)調(diào)難度極高，稍有疏漏就可能引發(fā)次生財(cái)務(wù)危機(jī)，如企業(yè)流動(dòng)性枯竭、債券違約預(yù)警、信用評(píng)級(jí)下調(diào)等。各方不得不警惕由項(xiàng)目調(diào)整引發(fā)的更廣泛財(cái)務(wù)“次生災(zāi)害”。

5. 政策真空：實(shí)操細(xì)則的缺位焦慮

作為綱領(lǐng)性文件，84號(hào)文在利率認(rèn)定、合理回報(bào)認(rèn)定、歷史糾紛處置、違約處理、新舊協(xié)議沖突解決等細(xì)節(jié)上仍顯模糊。不同項(xiàng)目也涉及具體適用問(wèn)題。三方談判需要“操作細(xì)則”或“標(biāo)準(zhǔn)案例庫(kù)”，為談判提供依據(jù)以避免各執(zhí)一詞。

三方談判恰似精密而疲憊的棋局，政策窗口下各方在利益臨界點(diǎn)謹(jǐn)慎試探。

三、破局路徑：合規(guī)·可行·共識(shí)

面對(duì)復(fù)雜博弈，唯有堅(jiān)持“依據(jù)充分、程序正義、數(shù)據(jù)支撐、專業(yè)介入、利益平衡”，才能推動(dòng)談判獲得實(shí)質(zhì)性成果。

1. 夯實(shí)政策法律依據(jù)

談判不能僅靠“討價(jià)還價(jià)”，而應(yīng)建立在堅(jiān)實(shí)的法律與政策框架之上：

以84號(hào)文為核心，結(jié)合《政府和社會(huì)資本合作模式操作指南》《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》《中華人民共和國(guó)民法典》等上位法；明確關(guān)鍵術(shù)語(yǔ)定義（如“合理利潤(rùn)率”“不可抗力范圍”），避免模糊解釋；尤其在利率認(rèn)定、違約責(zé)任劃分等領(lǐng)域，援引具體條文可有效減少主觀爭(zhēng)執(zhí)。

2. 嚴(yán)守程序合規(guī)紅線

嚴(yán)格遵守相關(guān)法律法規(guī)及PPP合同約定的變更程序，尤其需要履行涉及政府預(yù)算調(diào)整的重大決策程序。

履行PPP合同約定的變更流程；涉及政府支出責(zé)任調(diào)整的，須經(jīng)同級(jí)人大審議批準(zhǔn)；影響專項(xiàng)債使用的，還需對(duì)接發(fā)改與財(cái)政專項(xiàng)管理制度。

典型案例包括：

北方某污水處理廠PPP項(xiàng)目在談判中引入第三方審計(jì)機(jī)構(gòu)，對(duì)中水回用業(yè)務(wù)收益進(jìn)行獨(dú)立核算，避免“暗箱操作”；甘肅省在實(shí)施方案中明確“建立項(xiàng)目臺(tái)賬、依風(fēng)險(xiǎn)分類管理”，為談判提供數(shù)據(jù)支撐。

3. 前置評(píng)估和測(cè)算機(jī)制

一切調(diào)整必須基于科學(xué)測(cè)算：

引入權(quán)威第三方機(jī)構(gòu)開(kāi)展全生命周期財(cái)務(wù)評(píng)估；構(gòu)建動(dòng)態(tài)折現(xiàn)模型，考慮通脹、利率、運(yùn)營(yíng)成本變動(dòng)等因素；對(duì)IRR、NPV、財(cái)政承受能力進(jìn)行敏感性分析。

沒(méi)有客觀數(shù)據(jù)支撐的談判，終將陷入“各說(shuō)各話”的泥潭。實(shí)踐表明，凡是出具評(píng)估報(bào)告的項(xiàng)目，談判成功率能提高近40%。

4. 借力專家論證體系

 對(duì)于技術(shù)復(fù)雜、分歧較大的項(xiàng)目，可設(shè)立獨(dú)立專家小組（涵蓋財(cái)務(wù)、法律、工程技術(shù)等領(lǐng)域），對(duì)調(diào)整方案進(jìn)行必要性、可行性與合理性審查。

成功案例：

某項(xiàng)目聘請(qǐng)專業(yè)團(tuán)隊(duì)審查“超概算資金來(lái)源合法性”，打消財(cái)政疑慮；

某項(xiàng)目通過(guò)咨詢機(jī)構(gòu)設(shè)計(jì)“專項(xiàng)債+財(cái)政補(bǔ)貼”組合融資方案，降低綜合資金成本。

此類專業(yè)化支持，有助于打破僵局、重建信任。

5. 締造韌性執(zhí)行共識(shí)

最終目標(biāo)不是簽署一份“紙面協(xié)議”，而是達(dá)成一份具備執(zhí)行力、適應(yīng)力與容錯(cuò)力的契約：

明確權(quán)利義務(wù)邊界；

設(shè)立價(jià)格調(diào)整機(jī)制（如CPI聯(lián)動(dòng)、成本變動(dòng)觸發(fā)閾值）；

內(nèi)嵌爭(zhēng)議解決路徑（調(diào)解—仲裁—訴訟遞進(jìn)）；

規(guī)定退出條件與補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，防止“談完即崩”。

更重要的是，各方需做出適度妥協(xié)。追求單邊利益最大化只會(huì)導(dǎo)致協(xié)議脆弱不堪，唯有樹(shù)立共建“命運(yùn)共同體”意識(shí)，才能實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)期共贏。

結(jié)語(yǔ)：在艱難博弈中維護(hù)共同利益

84號(hào)文為存量PPP談判搭建了政策框架，但三方博弈仍需堅(jiān)守“合規(guī)、可行、共識(shí)”原則。通過(guò)程序規(guī)范、數(shù)據(jù)支撐、專業(yè)論證與共識(shí)凝聚，PPP模式有望從規(guī)模擴(kuò)張轉(zhuǎn)向質(zhì)量提升，成為穩(wěn)投資、補(bǔ)短板、強(qiáng)服務(wù)的關(guān)鍵抓手。

成功的PPP項(xiàng)目，恰是在各自利益訴求間尋求微妙而持久的平衡點(diǎn)。此刻，擺在各方會(huì)議桌上的不只是一份協(xié)議，更是一場(chǎng)考驗(yàn)智慧與遠(yuǎn)見(jiàn)的艱難協(xié)調(diào)——其成敗不僅關(guān)系項(xiàng)目存續(xù)，更關(guān)乎公共服務(wù)穩(wěn)定、政府公信力構(gòu)建以及社會(huì)資本在基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的長(zhǎng)期走向。